Proceso constituyente. ¿Qué es el "principio de responsabilidad fiscal" de la Nueva Constitución?

Recordemos que el Congreso designó a dedo a dos de las tres instancias del nuevo proceso constitucional: los miembros de la Comisión Experta y los del Comité de Admisibilidad [1]. A la Comisión Experta se le encomendó la elaboración del anteproyecto de Nueva Constitución, basándose en las líneas del Acuerdo por Chile, pacto donde desde la UDI hasta el PC se comprometieron con las bases de la Constitución de la Dictadura. Los comisionados expertos vienen desde principios de marzo elaborando el texto. El 12 de abril aprobaron en general una nueva Propuesta de Texto Constitucional completa, de 192 artículos. Estos artículos están actualmente siendo discutidos y enmendados en particular, pero no comenzarán a votarse las indicaciones hasta después de las elecciones, a partir del 8 de mayo. La propuesta final deberá ser entregada el 6 de junio al Consejo Constitucional que será electo este domingo, a cuyas instancias de deliberación también acudirán los comisionados expertos. El anteproyecto de Nueva Constitución deberá ser discutido y votado por este Consejo. Comenzará entonces un trámite que consistirá en que la propuesta dará varias vueltas por las tres instancias -y con la intervención también del Congreso- hasta quedar planchado y listo para ser plebiscitado en diciembre.

La propuesta de Nueva Constitución de los expertos define la forma del Estado en el artículo 3, el cual copia el punto 5 [2] del acuerdo de diciembre en el Senado: "Chile se organiza en un Estado social y democrático de derecho, que reconoce derechos y libertades fundamentales y promueve el desarrollo progresivo de los derechos sociales, con sujeción al principio de responsabilidad fiscal y a través de instituciones estatales y privadas".

¿Qué quiere decir "Estado social y democrático de derecho"? ¿Es cierto que esta mera definición echa por tierra el "Estado subsidiario" heredado desde la dictadura, como nos asegura una y otra vez el Partido Comunista [3] y otros representantes del progresismo? Desde ya advertimos que hablar de "promoción" de derechos sociales y que estos se realizarían "a través de instituciones estatales y privadas", no suena muy distinto al marco del modelo subsidiario que tenemos hoy. Pero la respuesta a estas preguntas no la encontraremos en definiciones abstractas. Las encontraremos, primero, analizando cómo se desarrolla esta idea sobre la forma de Estado en todo el articulado de la propuesta constitucional, segundo, en la interpretación jurídica, que depende de quienes tengan la autoridad de hacerla y, tercero, en la anticipación de cómo estas normas podrían realizarse -o no- en la realidad material y concreta.

Todo esto anterior es lo que evita hacer la izquierda del régimen para ocultar que el principio de subsidariedad, como otros principios neoliberales, está lejos de verse amenazado por la nueva constitución. Constitución que está, por cierto, escribiendo principalmente la derecha tradicional con ayuda de los otros partidos [4]. No puede ser una señal más clara de esto que el centro Libertad y Desarrollo, think tank del pinochetismo y del legado de Jaime Guzmán, reivindique la definición del Estado que está en la propuesta.

Hoy, sin embargo, no vamos a hacer un análisis pormenorizado del texto que está en proceso. Nos enfocaremos sólo sobre el llamativo concepto de "principio responsabilidad fiscal" que hallamos en su artículo central citado arriba.

¿Qué es el concepto de "responsabilidad fiscal"?

El hecho de que el concepto de "responsabilidad fiscal" esté puesto en la definición del estado en la nueva propuesta constitucional, y que se condicione a él la promoción de derechos sociales, no es algo menor. Partamos por constatar que no lo encontramos así en la Constitución actual (ver más abajo en "Evolución del concepto"). Es una novedad, a diferencia de otras definiciones importantes que la nueva propuesta le copia y actualiza a la de 1980. Sin embargo, desde la Convención ha sido un concepto central sobre el cual todos los partidos del régimen insisten en plasmar con mayor claridad a nivel constitucional.

En la realidad política, la "responsabilidad fiscal", lejos de ser un principio ético como sugiere su nombre, se refiere a un conjunto de reglas prácticas de la política fiscal, más o menos definidas, que estructuran la base económica de la gobernanza capitalista. Hoy, tanto en Chile como en otros países, estas reglas consisten principalmente en un esquema de mantención de lo que se llama balance estructural, o balance entre el ingreso y gasto fiscal cíclicamente ajustado, junto a sistemas de control estatal de la ejecución del presupuesto. Se trata principalmente de establecer un tope al gasto y la inversión pública anual, de acuerdo a una proyección conservadora del ingreso y la deuda pública a largo plazo, junto a mecanismos de compensación a los ciclos o cambios en la economía.

Con estas reglas se garantiza que, sin importar cual sea el gobierno de turno, exista continuidad en los lineamientos de la política económica de la burguesía nacional y se cumplan las exigencias que impone el capital financiero internacional, de manera que funcione para los acreedores e inversionistas como un seguro de rentabilidad. La idea general es que, en tiempos de bonanza, una porción de la usurpación capitalista se deje para el ahorro fiscal, el cual, en períodos más críticos, se utilice para sostener la salud del mercado y rescatar a los bancos y empresarios de la quiebra.

Un principio compartido por todos los partidos del régimen, desde la derecha hasta el PC.

Tras la revuelta, con la pérdida de hegemonía de los partidos tradicionales y su fragmentación, hoy es menos seguro predecir quién gobernará mañana y si respetará las viejas reglas de los 30 años frente a nuevos escenarios de crisis social, política o económica. La restauración implica para los capitalistas reordenar las finanzas sacudidas por la crisis y fijar sus reglas para que las siga gobierne quien gobierne. De ahí que los partidos del régimen vengan insistiendo en consagrar a nivel constitucional el llamado principio de "responsabilidad fiscal".

Que en la nueva propuesta el "desarrollo progresivo de los derechos sociales" se haga sujetar a este principio, no quiere decir otra cosa que solo se realizarán si es que respetan las reglas y metas financieras de la clase que gobierna. En otras palabras, parafraseando a Aylwin y a su epígono Boric, significa que en la nueva constitución, al igual que la de la dictadura, los derechos sociales sólo se realizarán "en la medida de lo posible", mientras se resguarde la continuidad del régimen de saqueo y explotación sobre la cual las familias dueñas del país han construido sus fortunas.

Durante la Convención, constituyentes desde la derecha hasta el PC propusieron varias iniciativas [5] para insertar los principios de responsabilidad y sostenibilidad fiscal en la propuesta constitucional. Las iniciativas de los convencionales variaban en cuanto al grado de definición sobre el contenido de estos principios, siendo la derecha la que más buscaba especificar sus alcances y reglas. Sin embargo, en la instancia transversalemente se reconocían las bases de la política fiscal seguida por los gobiernos de las últimas dos décadas. Finalmente el pleno aprobó, por amplía mayoría, un artículo constitucional que estableció en la vieja Propuesta de Nueva Constitución que "las finanzas públicas se conducirán de conformidad a los principios de sostenibilidad y responsabilidad fiscal" [6]. Además, insertaron el principio de responsabilidad fiscal como componente de otros artículos aprobados, entre ellos los de regulación a las entidades regionales y territoriales. Cabe también decir aquí que, relacionado con este principio, la propuesta constitucional conservaba la "iniciativa exclusiva presidencial" de la actual, bajo el título de "concurrencia presidencial necesaria" sobre leyes que "irroguen directamente gastos al Estado" [7]

El 11 de agosto del año pasado, a menos de un mes del plebiscito de salida, los partidos que integran el gobierno de Boric, que en su moderación fueron "corriendo el cerco" hacia la derecha, firmaron una declaración de compromiso sobre interpretaciones y enmiendas a la propuesta de Nueva Constitución [8]. Eran 5 puntos breves y uno de ellos, sobre el "Sistema Político", ponía en el centro el "respeto al principio de responsabilidad fiscal". Se comprometían a eliminar de la nueva Constitución -si se aprobaba-, el supuesto debilitamiento de la actual "iniciativa exclusiva presidencial", eliminando la necesidad y posibilidad de un patrocinio parlamentario en materias que irroguen gastos [9]. Finalmente el plebiscito del 4 de septiembre rechazó la única propuesta de nueva Constitución que la Convención le ofreció a la ciudadanía.

Ahora, tras el acuerdo de los partidos del 12 de diciembre, en el marco de una coyuntura política comandada por la agenda de la derecha en el parlamento, la insistencia sobre la importancia de plasmar el principio de responsabilidad fiscal en la Constitución, terminó por elevarla a nivel de condicionante en la definición central de la forma del Estado.

Evolución del concepto

En la Constitución de 1980, la base del principio de "responsabilidad fiscal" se encuentra en los artículos 60 y 62 (actuales 63 y 65). Allí refiere a las materias de ley y operaciones que pudieran "comprometer el crédito o la responsabilidad financiera del Estado" y de otras entidades públicas, para someterlas a la "iniciativa exclusiva presidencial". En Chile la figura semi-monárquica del presidente posee hasta ahora la llave en materias presupuestarias y tributarias. Dicho sea de paso, la nueva propuesta constitucional de la comisión experta reafirma estas disposiciones de la Constitución de la dictadura (artículos 66 y 70). Sin embargo, hasta hace poco, el contenido en qué consiste concretamente aquella "responsabilidad financiera" no se podía encontrar en la legislación, sino sólo en las ideas y prácticas de la clase capitalista gobernante y de quienes en su estado dirigen las políticas fiscales y de ajuste económico.

Durante el periodo de auge neoliberal, las ideas en torno a la "responsabilidad fiscal" se fueron ajustando a las imposiciones financieras del capitalismo imperialista sobre los países dependientes. En Chile, durante los ‘90s, tras el desarme político de la clase obrera, el desmantelamiento del sistema público y la liberalización del mercado, los gobiernos de la ex-concertación, junto a la derecha, irían consolidando una política de finanzas públicas con el objetivo de propiciar la disciplina y la austeridad fiscal, tan caras al neoliberalismo. Pero no fue sino hasta principios de este nuevo siglo, y como respuesta a las crisis, la recesión financiera y el estancamiento económico, que la aplicación de reglas fiscales de acuerdo al balance estructural comenzó a ser cada vez más central en los programas políticos en todo el mundo. Los gobiernos capitalistas, esas "juntas que administran los negocios comunes de toda la clase burguesa" [10], ante su propia fragilidad y siguiendo las recomendaciones del capital financiero internacional, comenzaron a establecer reglas más estrictas en el juego de gobernar. Esto llevaría a varios estados a ir definiendo el conceptos de "responsabilidad fiscal" en sus cuerpos legales e incluso a plasmarlo constitucionalmente bajo la forma de "reglas de oro presupuestario" o "balanced budget amendments".

En Chile el 2001 el gobierno de Lagos, basándose en los estándares definidos por el FMI, adoptó una política de superávit estructural equivalente al 1% del PIB para la elaboración de la ley de presupuesto. El ingreso estructural fue definido como aquel que se obtendría si el PIB se encontrara en la tendencia de crecimiento a largo plazo -bajo el supuesto que el ingreso fiscal vía impuestos y cotizaciones previsionales seguiría esta misma tendencia- y si el precio del cobre correspondiera al estimado dentro del mediano plazo, representando el ingreso de las utilidades de Codelco. Esta regla fiscal fue mantenida los años siguientes, pero a medida que fue disminuyendo la deuda pública -arrastrada desde la crisis del ‘82-, la meta de superávit se fue reduciendo también. El 2006 se aprueba la Ley de responsabilidad fiscal propuesta por Lagos, institucionalizando definitivamente la política fiscal ajustada al balance estructural [11].

Pero la Gran Recesión del 2008 hizo que la burguesía en Chile, como en el mundo, tuviera que reajustar las metas fiscales en sus Estados. Desde entonces hasta hoy, la meta de balance estructural ha tendido al déficil. El 2020, como respuesta a la revuelta y la pandemia, Piñera aumentó radicalmente el gasto y la deuda pública para sostenerlo, focalizado en ayudas individuales y subsidios de rescate a los empresarios -incluido el subsidio al salario mínimo, mantenido hasta el día de hoy por el gobierno de Boric-. A la par fue desarrollándose un plan de ajuste económico sobre la clase trabajadora -también continuado y profundizado por Boric-, descargando la crisis y la inflación sobre el pueblo pobre, mientras los capitalistas han logrado batir récords en ganancias.