El gobierno de Mauricio Macri anunció la intervención, por Decreto 236/2015, de las autoridades regulatorias de las leyes audiovisual y de telecomunicaciones, AFSCA (Autoridad Federal de Servicios de Comunicación Audiovisual) y AFTIC (Autoridad Federal de Tecnologías de la Información y la Comunicación), por 180 días.
Jueves 24 de diciembre de 2015
Los hechos:
La intervención completa algunos cambios realizados el segundo día de su gestión: el DNU (Decreto de Necesidad y Urgencia) 13 subordinaba el funcionamiento de AFSCA y AFTIC al Ministerio de Comunicaciones y el Decreto 12 creó el Sistema de Medios y Contenidos Públicos por encima de Radio y Televisión Argentina SE (sobre esto ver https://martinbecerra.wordpress.com/2015/12/12/nuevo-ministerio-de-comunicaciones/). Además, en el mismo Boletín Oficial hoy se detallaron funciones y competencias del Sistema de Medios del Estado, que comprende a Canal 7 y Radio Nacional (juntas conforman RTA), RAE, Telam, Tecnópolis, CCK, Bacua y la participación argentina en Telesur.
En el interín, el gobierno había dispuesto que la titularidad de las acciones de ARSat y Correos la ejerciera el Ministerio de Comunicaciones (Resolución Ministerial 1) y designó nuevas autoridades en ARSat.
El ministro de Comunicaciones Oscar Aguad, un férreo opositor a la ley audiovisual desde su discusión legislativa en 2009, hoy desmiembra su órgano regulador. El interventor en AFSCA es Alejandro Garzón. En AFTIC el interventor es Mario Frigerio.
Si bien las leyes audiovisual y de telecomunicaciones siguen vigentes en el resto de su articulado, se afecta la médula de las mismas. El ministro Aguad dijo que “la ley de medios (sic.) no se toca, por ahora”.
AFSCA y AFTIC, organismos “descentralizados y autárquicos”, contaban con sendos directorios colegiados (con representantes del Poder Ejecutivo, del Legislativo y de consejos federales) presididos por Martín Sabbatella y Norberto Berner. Sabbatella tenía mandato hasta diciembre de 2017 y Berner, hasta 2019.
Los considerandos del Decreto 236 afirman que AFSCA incumplió los objetivos de revisión periódica de la ley audiovisual para adecuarla a cambios tecnológicos (art. 47) y que AFTIC incumplió los objetivos de garantizar acceso a las TIC.
Otro considerando del decreto sostiene que “importantes decisiones” de AFSCA y AFTIC “implicarían” abiertos incumplimientos de las leyes vigentes, por ejemplo en relación a la normalización del uso del espectro o desigualdad en el trato de operadores y anomalías en decisiones de asignación de frecuencias a licenciatarios audiovisuales y de telecomunicaciones.
El decreto ordena revisar la actualización de la ley audiovisual prevista en el artículo 47 de la norma, relevar todos los casos judiciales y administrativos, formular un informe de coordinación entre AFSCA y AFTIC, evaluar compras y contrataciones, presupuesto, procedimientos y controles que realizan los organismos.
La historia, el presente y el futuro de la ley audiovisual están condenados a la judicialización. La intervención de hoy es un nuevo hito en la materia, esta vez con las autoridades depuestas como litigantes en busca de una cautelar que suspenda la intervención (de hecho, por la tarde Sabbatella presentó un amparo solicitando una medida cautelar, cuyo texto está acá:http://afsca.gob.ar/wp-content/uploads/2015/12/Amparo.pdf).
Se cumple así otro anuncio que el gobierno anticipa por vía oficiosa a través de los medios con mayor audiencia. Ya habrá tiempo para reflexionar sobre el cambio en la modalidad de comunicación política (que no equivale a política de comunicación) del nuevo gobierno. De hecho, informalmente, dirigentes de Cambiemos hablaban del “ucase” de la intervención a AFSCA y AFTIC (en la Rusia Imperial el ucase era la proclamación de una ley u ordenanza por parte del zar o del máximo líder religioso).
Análisis de la medida:
La intervención modifica por vía de decreto dos leyes votadas por el Congreso, con amplio apoyo legislativo y -en el caso de la ley audiovisual- sostén de la sociedad civil organizada y resistencia de algunos grandes conglomerados multimedios y de un sector de la sociedad civil que, sin tener experticia en el tema, asimiló la ley a su aplicación (sobre la que se comentará más adelante).
De hecho, la modificación de la ley por vía de decreto no sólo es cuestionada desde el kirchnerismo. Una organización como FOPEA (Foro de Periodismo Argentino), criticada sistemáticamente por el kirchnerismo, consideró que“ningún cambio a la ley, aprobada por el Congreso Nacional y cuya constitucionalidad fue ratificada por la Corte Suprema de Justicia”, debería ser efectuado vía decreto. Organizaciones más afines al anterior gobierno están movilizándose contra la intervención y, es de suponer, acompañarán con reclamos judiciales a sus autoridades hoy destituidas.
El decreto de intervención no avanzó, como se había anunciado oficiosamente a través de la prensa, con la derogación de artículos clave de la ley audiovisual referentes a topes a la concentración de licencias y transferencia de las mismas.
Esos artículos son el núcleo que motivó la causa judicial iniciada por el grupo Clarín en la que falló la Corte Suprema de Justicia en 2013, cuando declaró plenamente constitucional la ley audiovisual (sobre ese fallo ver https://martinbecerra.wordpress.com/2013/10/30/sobre-el-fallo-de-la-corte-suprema-ley-audiovisual-de-octubre-2013/) contra los intereses del multimedios.
Colaboradores del presidente Macri, con estos decretos, dicen buscar “reparar” daños que –interpretan- causaron leyes carentes de legitimidad. Esa valoración le ahorra al actual gobierno el trámite legislativo (no cuenta con mayoría en ninguna de las dos Cámaras del Congreso) pero sienta un precedente, pues sus sucesores podrán hacer exactamente lo mismo con las medidas que tome Macri ahora y en el futuro, perjudicando la lógica de la “política de Estado” en temas estratégicos, contaminando el carácter faccioso a las decisiones presidenciales (lo que no está reñido con la legitimidad electoral, como se ha visto en muchas de las iniciativas de la expresidenta Cristina Fernández de Kirchner) y obturando la posibilidad de realización de políticas públicas estables que era lo que el actual gobierno, cuando era oposición, prometía. Así, pues, quienes ayer reclamaban institucionalidad justifican ahora la excepción y quienes justificaban excepciones, hoy reclaman institucionalidad.
Paradójicamente, la decisión anunciada por Aguad invoca la legitimidad y el consenso pero se realiza en ausencia de diálogo previo con fuerzas políticas y sociales (que no sean sólo los actores empresariales más grandes) y desemboca en una intervención parecida a la vendetta.
Asimismo, si la crítica a Sabbatella como presidente de AFSCA radica en su incapacidad para conducir políticas que no sean sólo representativas de su sector político, dada su confesa subordinación a la expresidenta Fernández de Kirchner, la respuesta del macrismo redobla la dependencia, ya no sólo política por vía del DNU 13/2015 (el ministro Aguad fue obviamente designado por el presidente), sino también de diseño institucional (los interventores responden al Ministro, éste al Presidente).
Dentro de Cambiemos hubo tensiones por la forma de decidir esta intervención.
Huelga recordar que defender la vía de la legalidad y los objetivos inclusivos de la ley audiovisual no supone avalar su implementación ni apoyar la gestión de sus funcionarios. El kirchnerismo fue irrespetuoso con la ley que había impulsado. La incumplió y contravino sus objetivos más legítimos. En cuanto a los organismos de aplicación, el kirchnerismo respetó la formalidad institucional de su integración aunque afectó sus reglas de juego, otorgándole de hecho a la presidencia (designada por el Poder Ejecutivo) mayores facultades de las previstas en la ley. Un balance con datos concretos cuando la ley cumplió seis años acá: https://martinbecerra.wordpress.com/2015/10/09/recalculando-seis-anos-de-la-ley-audiovisual/
La ley audiovisual (mal llamada ley de medios, ya que no regula ni medios gráficos ni Internet) fue elogiada por su concepción del derecho social a la libertad de expresión por las máximas autoridades mundiales y continentales en la materia. En la insistente repetición de la “convergencia” por parte del ministro Aguad se anuncia el relevo del paradigma normativo del derecho social a la libertad de expresión por el de desafíos tecnológicos que, así enunciados, por ahora son abstractos. Mientras que el paradigma de la libertad de expresión como derecho social comprende obligaciones del Estado de garantizar acceso y desconcentración, como bien subrayó la Corte Suprema cuando validó la constitucionalidad de la ley audiovisual, el paradigma de la convergencia tecnológica en abstracto conduce –si no hay políticas expresas en otro sentido- a confiar en la regulación del mercado, toda vez que la economía gobierna la innovación tecnológica a nivel global (esto puede no ser una buena noticia para los grupos de comunicación “nacionales”).
Ahora bien, si la ley audiovisual “nació vieja”, como suele decirse, y su texto es obsoleto e impracticable y si no fue razonablemente adecuada al frenesí de la revolución tecnológica, ¿cuál es entonces la prioridad del nuevo gobierno para modificarla vía decreto y no a través de un debate que respaldara una nueva ley con consensos robustos?
La excusa para objetar las leyes vigentes es su presunta obsolescencia fruto de los avances tecnológicos. Si se toma este argumento como válido, entonces ninguna ley será satisfactoria, toda vez que el vértigo de la convergencia digital avanza a un ritmo incompatible con los acuerdos políticos y legislativos necesarios para adoptar regulaciones. Pero, más allá de esa excusa, lo que motiva la objeción a las leyes que regulan los sectores audiovisual y de telecomunicaciones es la percepción que tienen los principales operadores de las limitaciones presentes en la normativa para la expansión de sus negocios en épocas de convergencia de servicios y productos. En este sentido, el cambio de etapa representa desde una perspectiva estructural el desplazamiento de los conflictos, y no su anulación.
Ejemplo de ello es la mención de anomalías por parte del decreto de intervención, que anticipa una tormenta en la asignación de porciones de espectro radioeléctrico (recurso público administrado por el Estado). Los considerandos citan, por caso, la política instrumentada en la distribución de espectro para tv digital (TDT), toda vez que objetan el criterio adoptado por AFSCA para asignar licencias (importa recordar que muchas esas licencias ya están otorgadas, es decir, hay nuevos licenciatarios con derechos adquiridos, así como instituciones estatales (universidades nacionales) con autorizaciones igualmente concretadas) mediante el sistema de compartir canales de frecuencia entre dos operadores (con señales diferentes dentro de la banda asignada al canal compartido). Otro ejemplo es la última licitación de espectro para servicios de LTE/4G en telefonía móvil, que pese al objetivo de agregar competencia en el hiperconcentrado mercado de telecomunicaciones, repartió frecuencias entre los operadores actuales y, más tarde, vía ley de soberanía satelital (noviembre de 2015, tan cerca y ya tan lejos), bloqueó futuras licitaciones.
La noción de “actualización tecnológica” esconde bajo una consigna de fácil digestión la quita de obstáculos legales para los principales grupos empresariales. Pero los obstáculos no sólo son legales, sino que hay barreras económicas como los abusos de posición dominante que muchos competidores del grupo Clarín en televisión de pago le atribuyen al multimedios y que el grupo Clarín le atribuye a Telefónica en telecomunicaciones. Por eso, regular la concentración en el sector de medios y tecnologías de la información es una obligación del Estado, así como es obligatorio instrumentar políticas de acceso para sectores de la sociedad que, si fuera por la ley del mercado, jamás podrían concretar el derecho humano a “recibir, investigar y difundir, por cualquier medio de expresión” información y cultura.
La masa que lleva a pendular las políticas audiovisuales con lógica de vendetta está sujeta del hilo de las tensiones y coincidencias de los principales actores del sector: Telefónica, el grupo Clarín y el Estado. Más allá de que la escena tenga otra iluminación y nuevos intérpretes, es fundamental comprender esas tensiones y acuerdos para interpretar las oscilaciones de ese péndulo y enmarcar lo que viene, sobre todo en los próximos 180 días de intervención presidencial en los órganos reguladores. Acá un análisis al respecto: https://martinbecerra.wordpress.com/2015/12/21/telefonica-y-clarin-renuevan-la-agenda-de-tensiones/
Es falso que la mal llamada ley de medios haya sido recién ahora, con el macrismo, manoseada. Es falso pretender que hasta ahora la ley regía pulcra e inmaculada: con la ley de telecomunicaciones de 2014 (Argentina Digital) el kirchnerismo ya había modificado la ley audiovisual de 2009 pensando en el triple play y la convergencia y allanando el camino de las telefónicas para participar del mercado audiovisual, pero con exigencias y obstáculos regulatorios para algunos operadores dominantes. Es decir que la ley audiovisual ya fue modificada por otra ley por el propio gobierno que la impulsó (de hecho, hay contradicciones entre ambas leyes, como se analiza acá: https://martinbecerra.wordpress.com/2015/05/08/debate-sobre-la-ley-argentina-digital/).
Al cabo de los 180 días, según los objetivos del decreto, el gobierno contará con un informe detallado del funcionamiento de los órganos reguladores audiovisual y de telecomunicaciones, así como sobre el cumplimiento de algunos ejes del cumplimiento de ambas leyes (el decreto sólo enfatiza algunos aspectos). En ese lapso, el Ministerio formularía un proyecto de ley (¿o decreto?) que reemplace las normas que están vigentes “por ahora”.
El ministro Aguad dijo que el futuro marco regulatorio será compatible con los de la región. No hay en Sudamérica una ley “convergente” y la más reciente, de Uruguay, imita la ley argentina. La única ley “convergente” en América Latina es la mexicana, que no estuvo ni está exenta de fuertes controversias.
Así como el kirchnerismo despertó un súbito interés por la política de medios de intelectuales que nunca habían reflexionado sobre el tema y ello condujo a simplificaciones extravagantes sobre el rol de los medios, resucitaron la superada teoría de la manipulación mediática y condujeron un fierrerismo comunicacional (idea tomada de Eduardo Blaustein) torpe y sobreactuado, ahora hay intelectuales macristas que desempolvan el mito de la libre empresa como equivalencia del derecho a la libertad de expresión. Con ello, contradicen más de 70 años de doctrina internacional en la materia, se esfuerzan por disimular la institucionalidad mediática como condicionante en la formación de opiniones, percepciones y tendencias de la opinión pública y fetichizan la convergencia como atajo para superar el “intervencionismo estatal” (para lo cual precisan que el Estado intervenga) mediante políticas más laissez-faire.
En resumen: todos quienes hoy discuten en Argentina sobre la intervención de AFSCA y AFTIC decretada por el presidente Macri saben, en el fondo, que el problema no es la convergencia ni una ley para el siglo XXI, sino los niveles variables de (in)satisfacción de los principales grupos de comunicación con la regulación estatal y, en el estamento político, una dirigencia que en este tema se ubicó siempre en las antípodas del kirchnerismo y que ahora usa el poder estatal para desandar parte del camino recorrido por el anterior gobierno y cita algunas medidas específicas como casus belli de injusticias a indemnizar o a vengar.
La intervención abre una nueva etapa de las políticas de medios y telecomunicaciones. Es un inicio que recrea el viejo método de subordinar institucionalmente al regulador al Presidente de la República (como el antiguo COMFER, la Secretaría de Comunicaciones o la intervenida Comisión Nacional de Comunicaciones) y que contraviene los estándares regulatorios vigentes hasta el momento en el país y que otros países del mundo, sobre todo los citados como ejemplo de regulaciones democráticas, cultivan desde hace décadas.
PD: gracias por las discusiones e ideas a Guillermo Mastrini, Gustavo Fontanals, Santiago Marino, Gustavo Arballo y a tantos compañeros y colegas con quienes compartimos el interés en estas yerbas.
Artículo publicado originalmente en blog de Martin Becerra
(*) Investigador, profesor universitario y periodista, doctor en Ciencias de la Información por la Universidad Autónoma de Barcelona e investigador del CONICET. Con varios libros publicados, también es especializado en el estudio de los sistemas de medios de comunicación en América Latina y en los procesos de concentración de estos medios, así como en la evolución convergente de las tecnologías de la información y la comunicación.
