Comercio Exterior. IAPI: entre el control estatal y la dependencia nacional

Un contexto con mayor control estatal de la economía

Desde fines del siglo XIX hasta la crisis mundial del 1930 en líneas generales, podemos decir que la estructura socioeconómica de Argentina se caracterizaba por la aceptación de la división internacional del trabajo, lo que implicaba que debíamos producir y exportar productos agrícolas y ganaderos sin valor agregado como alimentos para las naciones desarrolladas, en particular Gran Bretaña. El imperialismo inglés modeló la economía nacional según sus intereses. El desarrollo industrial era incipiente y los precios de productos agroganaderos se fijaban en los centros de poder de los países centrales. La importación consistía fundamentalmente en productos manufacturados. La expansión de la economía se centraba principalmente en el comercio exterior [1] .

En el caso de los países latinoamericanos y en particular el nuestro, la configuración económica a partir de la producción agropecuaria para la exportación desde fines del siglo XIX y principios del XX, es la que determina la dependencia externa. Las rentas aduaneras originaron recursos que posibilitaron la expansión institucional del naciente Estado. Mientras las ganancias de exportación de productos del agro consolidarán la clase dominante agrícola ganadera en alianza con grupos capitalistas británicos. El mecanismo privilegiado que mantuvo y reprodujo esta dependencia fue justamente el comercio exterior. Por la vía de los términos de intercambio, los países centrales, “drenan en su beneficio una parte substancial de los bienes producidos en los países periféricos, subdesarrollados, de menor productividad.” [2]

La crisis económica de 1930 expresó más aún las contradicciones de la economía argentina y de su modelo agroexportador. La desarticulación del comercio internacional afectó las importaciones del país, tanto de consumo como bienes intermedios. La consecuencia de esto fue que gran parte de los recursos que antes se destinaron a la importación pasaron al mercado interno. Esto generó un círculo de reinversión local que llevó adelante cierto proceso de sustitución de importaciones. Sin embargo, se encontraba limitado por la necesidad de las clases dominantes de importar insumos para la producción local. Hasta ese momento, el desarrollo industrial que se había dado era a partir de la industria liviana y en consecuencia esta era insumo dependiente.

A nivel institucional en la década del treinta, fueron creadas distintas instituciones públicas que empezaron a cobrar fuerza como organismos estatales luego de la posguerra. Las Juntas Reguladoras, al igual que el Banco Central, perdieron el carácter de entidades mixtas para convertirse en órganos exclusivos del Estado nacional, aunque no siempre cambiaron su orientación previa. Con el IAPI, conformado en 1946 a partir de la Junta Nacional de Granos, se buscaba tener el control de la política comercial del país, con el que se complementa la posibilidad del manejo autónomo de la política económica, que fue una de las principales justificaciones para nacionalizar el Banco Central el 25 de marzo de ese mismo año.

La intencionalidad de controlar las principales variables de la economía doméstica no fue una particularidad de la política económica argentina. La crisis económica del ´30 y la Segunda Guerra Mundial llevó a que la mayoría de los países dependientes intervinieran sus economías, lo que fue un duro golpe a la mentalidad librecambista. En Australia surgió la “Australian Wheat Board” y en Canadá, la “Canadian Wheat Board”. Este contexto obliga a tomar medidas a las clases dominantes mediante el Estado, buscando mantener sus intereses, mientras Gran Bretaña se retiraba como potencia hegemónica y EEUU no terminaba de asentarse en el país. En este sentido, el Estado oscilará entre medidas proteccionistas y dependencia del capital imperialista.

A principios de 1946 el Banco central asume las operaciones de cambio estatales y privadas de la disuelta Corporación para la Promoción del Intercambio S.A. La creación del IAPI fue dispuesta por el decreto 15.350 del 28 de mayo de 1946, que si bien fue firmado por el Presidente Farell, formaba parte del conjunto de medidas que el coronel Perón y su equipo de asesores habían proyectado. Asimismo, por decreto 8.503 del 25 de marzo de 1946 se nacionalizó el Banco Central de la República Argentina, que en adelante funcionaría como entidad autárquica. “Con estas dos resoluciones el nuevo gobierno podrá poner en ejecución su política económica, pasando a controlar –directa e indirectamente– la producción total del país y el ahorro nacional”. [3]

Funcionamiento y límites del IAPI

El entonces presidente del banco central, Miguel Miranda, en una carta dirigida al Ministro de Hacienda Coronel (R) Avalos, decía: “…no parece prudente suprimir la acción de promoción del intercambio; se piensa, por el contrario, en la necesidad de coordinar esa acción en forma orgánica y práctica, de manera que asegure positivos beneficios a la economía nacional, sirviendo para respaldar, tanto a los productores agrarios cuanto a los industriales, de toda perturbación del mercado… La conquista de nuevos mercados y el afianzamiento de los ya logrados, así como la provisión regular de materias primas y equipos que aseguren el desarrollo nacional de la economía del país, justifican asimismo una acción permanente de promoción del intercambio” [4]. Así mismo, en los considerando del decreto de creación del IAPI (15.350), se aclara que el Instituto no “monopolizará las actividades privadas, sino que deberá complementarlas adecuadamente y para beneficio de ellas”. [5]

Las diversas actividades asignadas al IAPI fueron transformándose con el paso del tiempo. Daremos cuenta de algunas. En el plano comercial el Instituto compraba a los productores los cereales para luego exportar mayormente trigo para abastecer el mercado interno primero y oleaginosas para fomentar la generación de valor agregado exportable con la producción de aceite. Durante los primeros años, con precios internacionales altos, esto produjo ganancias para financiar la compra de bienes de capital como por ejemplo ferrocarriles, teléfonos, buques para la marina mercante, etc. Sin embargo se utilizaron para garantizar subsidios al sector privado, con financiamiento a la industria frigorífica, metalúrgica y jabonera particularmente. En este sentido Schvarzer indica que “las ganancias de los primeros años del IAPI se transformaron en enormes quebrantos a partir de 1949, cuando el ente se vio obligado a pagar más en el mercado interno por los productos exportables que el precio obtenido en el exterior. (...) Gran Bretaña recibía la carne a 3 pesos el kilo mientras los consumidores argentinos pagaban entre 9 y 12 pesos” consecuencia de la prioridad de garantizar las ganancias de los empresarios. En relación a esto, Schvarzer será taxativo: “El IAPI orientó sus recursos a dar enormes subsidios a los frigoríficos extranjeros, los mismos que ocultaron sus libros y veían pasivamente envejecer sus plantas; los aportes a esas empresas sumaron 1.800 millones de pesos en el período 1946-54, un monto superior a todas las compras de equipos de transporte y energía que efectúo el IAPI en ese plazo.” [6]

En cuanto a la promoción y fomento de sectores y actividades productivas, que a criterio de los funcionarios del instituto eran prioritarias, se llegaban a entregar créditos sin obligación de devolución, un método de funcionamiento que repetía las prácticas de la década del 30 con los conservadores. Para el abastecimiento del mercado interno, dado la situación conflictiva del mercado mundial de postguerra, el IAPI se encargaba de importar y distribuir en el mercado interno aquellos productos que eran imprescindibles para la continuidad de la producción dentro del país, y se llegó a expropiar por decreto productos escasos, para distribuirlo a los consumidores. En este sentido Schvarzer marcará que “tendieron a posponer la importación de bienes de capital a favor de las compras externas de materia prima e insumos que requería la producción ya instalada” [7].

En el plano internacional el IAPI tenía la tarea de colocar los productos en el mercado internacional buscando los mejores precios. Con este objetivo firmó convenios comerciales con otros países como Suiza, Hungría, Italia, Países Bajos, Noruega, Finlandia, Dinamarca, Brasil y Suecia, firmados entre 1947 y 1949. Los mismos, a su vez, proveían maquinarias o productos necesarios para el desenvolvimiento industrial. También otorgaba financiamiento a países extranjeros, fomentando el comercio exterior y así realizar sus compras en el mercado argentino.

Decadencia y disolución del IAPI

El año 1949 es un quiebre para los beneficios generados por el Instituto: los precios internacionales de los productos agropecuarios comienzan a descender y aumentan los de los manufacturados, a la vez que la economía de los países centrales se va recuperando con financiamiento de los EEUU y el Plan Marshall. En consecuencia, a Argentina le resulta más complicada la colocación de sus productos a un precio que le beneficie. A su vez, el gobierno se había comprometido a pagar a los productores agroganaderos con precios internacionales, lo que abre una etapa de déficit para el IAPI. Esto dio muestras de los límites que tuvieron las políticas económicas del peronismo al no modificar la estructura agraria del país en manos de un puñado de terratenientes y su consecuente financiación.

También en este nuevo contexto, el Instituto comienza a desempeñar un rol de asistencia a la actividad privada mediante subsidios y a hacerse cargo de los quebrantos generados en la comercialización de los productos primarios. Este aspecto se profundiza con el Segundo Plan Quinquenal, implementado a partir de 1952, que puso su énfasis en el aumento de la producción agropecuaria como objetivo de la expansión de la actividad económica. Es en ese mismo año que, por el deterioro de los términos de intercambio, el IAPI recurre a créditos bancarios, acumulado crecientes deudas originadas por las actividades agrícolas-ganaderas e industriales.

Otra de sus transformaciones fue el traspaso del Banco Central al Ministerio de Economía. Bajo la órbita del ministerio se le introducen reformas que afectaron su funcionamiento e injerencia perdiendo su lugar de monopolio de comercio exterior. Deja de participar en la tramitación de los convenios internacionales con fines comerciales; se le prohíbe llevar adelante operaciones de cambio, compra y venta de divisas provenientes de la exportación de ciertos productos y de las posibles utilidades generadas en esta actividad. Por último, cediendo a las presiones de la oligarquía terrateniente, se modifica la composición del Directorio, donde ahora tendrán representación los productores del agro –trabajo y capital– y del comercio.

En conclusión, durante el periodo de funcionamiento, el IAPI pasó de controlar grandes áreas de la economía y tener un papel monopólico en el comercio exterior a subsidiar empresas y compensar sus pérdidas, limitar sus funciones y autonomía.

Algunas lecciones para pensar el monopolio del comercio exterior

Como fuimos desarrollando anteriormente, la crisis de la década de 1930 y la segunda guerra mundial exacerbaron las contradicciones de la dependencia de la economía argentina. Esta breve experiencia se logró desarrollar en un momento de condiciones excepcionales a nivel internacional donde los sectores nacionales dependientes del mercado mundial y el Estado lograron tener un relativo juego propio ante las nuevas modificaciones en el tablero mundial donde EEUU que estaba erigiéndose como la superpotencia de occidente y todavía no lograba establecerse en Argentina. El Estado intervino durante este periodo subvencionando el sector agropecuario ante las dificultades para exportar. Sin embargo no tuvo interés en cambiar la estructura económica nacional. Ya con el peronismo en el poder, a estos subsidios se le incorporó la distribución de parte de las ganancias provenientes del sector agrícola ante la conflictividad social que se venía arrastrando desde la década anterior. Ante las presiones de la oligarquía terrateniente, que ante la caída de los precios internacionales no estaban dispuestos a perder parte de sus ganancias, el peronismo no sólo no enfrentó su poder sino que le garantizó, mediante subsidios y tomando sus deudas, su tasa de ganancia. Las trabas que anteponían las clases dominantes y la falta de interés en terminar con la dependencia, se ilustran en la cita de la oligarca Sociedad Rural Argentina que decía:“ se nos quiere llevar a la industrialización del país que… puede conducir al cierre de los mercados agropecuarios” [8]

El comercio exterior tiene una importancia fundamental para lograr un desarrollo económico del país que nos libere del atraso y la dependencia externa. Tal es así que ha tenido una indiscutible importancia en la historia de Argentina generando recursos desde la colonia hasta nuestros días. Las divisas generadas resultan esenciales al ser un problema crítico para el funcionamiento de la economía argentina. Los sectores productivos que permitan elevar la calidad de vida requieren inversiones que solo pueden llevarse adelante si contamos con capacidad para importar insumos y medios de producción que el país hoy no produce.

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A su vez, esta medida no puede llevarse adelante por sí sola. Si quitarle el manejo del comercio exterior a los grupos empresarios es una medida elemental para romper los lazos de dependencia con el imperialismo, también debemos nacionalizar el sistema bancario. Esto permitiría evitar la fuga de capitales, los pagos de deuda externa, las remesas de ganancias de las empresas multinacionales a sus casas matrices. También evitar la fuga de la renta agraria, riqueza generada en el país y que implica la expropiación de los 4000 principales propietarios terratenientes y el gran capital agrario que como vimos aún hoy es la actividad preponderante en el país y tiene una posición estratégica en la economía. Como se ha visto, esta tarea no podrá llevarse adelante por las burguesías nacionales, ni sus representantes políticos, unidas por mil lazos al capital imperialista. Ningún sector de la burguesía es capaz de avanzar sobre la propiedad terrateniente, pues abriría la posibilidad de poner en cuestionamiento la propiedad privada del conjunto de los medios de producción. Tampoco cuestionan el dominio del imperialismo sobre este sector estratégico, algo de lo que pocos están hablando. Esta es una tarea de la clase obrera, en alianza con pequeños productores, plantear esta perspectiva.

La lección que nos deja la historia del peronismo y su intervencionismo estatal mediante el IAPI, es que una medida progresiva aislada no alcanza y su desenvolvimiento depende de los intereses del sector que la lleve adelante. Ésta debe estar aplicada con un conjunto de medidas articuladas y sometidas a decisión de las mayorías populares donde se determine que hacer con la producción agropecuaria, que tome como punto de partida las necesidades sociales y no los intereses de unos pocos.